施工总承包单位在工程建设领域农民工工资支付的合规义务解析（上）

在工程建设领域，施工总承包单位（下称“总包单位”）处于承上启下的核心位置。对上，其与建设单位签订施工合同，承接建设单位工程款项，对下，需监督管理分包单位用工行为，在保障农民工工资支付承担重要责任。本文分两篇，其中，上篇将重点围绕：总包单位保障农民工工资支付的核心法律义务、总包单位的范围界定；下篇将在

在工程建设领域，施工总承包单位（下称“总包单位”）处于承上启下的核心位置。对上，其与建设单位签订施工合同，承接建设单位工程款项，对下，需监督管理分包单位用工行为，在保障农民工工资支付承担重要责任。

本文分两篇，其中，上篇将重点围绕：总包单位保障农民工工资支付的核心法律义务、总包单位的范围界定；下篇将在此基础上重点介绍总包单位的实名制管理及分包管理责任，旨在为总包单位筑牢合规经营提供指引。

01

总包单位在农民工工资支付保障中的核心法律义务

施工总承包单位作为保障农民工工资支付的重要责任主体，其责任主要包括以下几个方面：

（一）实名制管理¹

《保障农民工工资支付条例》（以下简称“《条例》”）明确规定，未订立劳动合同、未完成实名登记的人员不得进场施工。该制度核心内容包括但不限于：（1）农民工进场前签订规范劳动合同，明确工资标准、支付周期等核心条款，针对临时用工应录尽录；（2）采集进场人员身份信息，建立实名制花名册，花名册应动态更新，确保信息的及时性和准确性；（3）施工现场配备实名制硬件设备进行考勤（如雄安新区要求设立进出场门禁系统，采用人脸、虹膜、声纹等生物识别技术进行电子打卡，电子档案保存期不少于3年）；（4）实时将用工、考勤、工资等数据上传至属地监管平台，接受动态监管（如青海省要求在“青海省农民工工资支付监控预警平台”注册并上次实名制管理信息、考勤信息、劳动合同签订情况等；雄安新区也开通了雄安新区实名制信息系统、雄安智慧社保等数字化平台）。

（二）配备劳资专管员²

各地可能会结合当地实际对劳资专管员配备数量、职责进行具体约定，如雄安新区要项目至少配备一名专职劳资专管员，高峰期用工人数超过500人的工程建设项目，应当至少配备2 名劳资专管员，其职责包括但不限于签订劳动合同、很用功考勤、办理参保事宜、核发工资、排查隐患、档案管理等。《北京市建设工程领域保障农民工工资支付合规手册》要求总包单位在项目部按照500：1的标准配备劳资专管员（不足500名农民工的工程项目至少配备1名）。

（三）资金监管

一方面，总包单位需在施工合同签订后开立规范命名的农民工工资专用账户³，与建设单位、银行签订三方监管协议并完成备案，农民工工资专用账户仅限人工费用拨付与工资发放，严禁挪作他用。工程完工后需经过无欠薪公示承诺后方可注销，否则将面临停工、罚款乃至资质处罚。

另一方面，为进一步保障农民工工资支付，《条例》同步设置了农民工工资保证金制度⁴并推行总包代发工资制度⁵。农民工工资保证金作为建设工程领域重要的保证金制度之一（其余三种保证金为投标保证金、履约保证金、质量保证金），为解决农民工欠薪提供了风险屏障。农民工工资保证金具体存储金额区分工程所在地不同要求按照施工合同额差异化存储⁶，各地也会相应设置金额调整条件。根据《人力资源社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、银保监会、铁路局、民航局关于印发〈工程建设领域农民工工资保证金规定〉的通知》（人社部发〔2021〕65号），工资保证金的存储比例通常为工程施工合同额的1%至3%，各地人社部门可对前述金额适当调整。第十二条进一步规定，对连续2年未发生工资拖欠的企业，其新增工程存储比例可降低不低于50%；对连续3年未发生工资拖欠且落实实名制、专用账户制度的企业，新增工程可免于存储。反之，对发生过拖欠的企业，存储比例则会提高。

（四）台账管理

系统、完整、规范的用工管理台账，是总包单位证明其已履行法定义务、应对投诉举报、接受行政检查乃至进行司法诉讼的核心证据体系。《条例》第二十八条第三款明确规定施工总承包单位、分包单位应当建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。如雄安新区要求总包单位应当对项目农民工工资支付相关台账资料进行标准化管理，及时更新，妥善保存，并按照以下七个方面分类归档：项目基础资料、项目工程款相关资料、项目工资专用账户相关资料、项目劳动用工相关资料、项目工资支付相关资料、项目工资保证金和维权信息告示牌、项目其他资料。

（五）现场维权信息管理

总包单位应严格按《条例》要求在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，确保位置醒目、内容完整。如山东省、青海省等还要求将维权信息告示牌现场照片上传至监管平台。

02

《条例》所指总包单位的范围界定及司法认定标准

《条例》规定了众多总包单位的责任与义务，但并未明确界定总包单位的范围，仅在第二十四条规定，“建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同…建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查。” 关于总包单位的范围，国家层面规范性文件已作出扩大解释。如《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1 号）第二条第（三）项规定，“…在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，下同）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责…”；再如《关于印发<工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法>的通知》（人社部发〔2021〕53号）第三条规定，“本办法所称…总包单位是指从建设单位承包施工任务，具有施工承包资质的企业，包括工程总承包单位、施工总承包企业、直接承包建设单位发包工程的专业承包企业…”。

从上述规定可以看出，将总包单位范围包括工程总承包单位的立法逻辑在于其直接与建设单位签约，在其承包的工程范围内处于工资支付链条最上游，对下游分包单位、劳务分包单位具有用工管理权和工程款支付控制权，因此应当“对所承包工程项目的农民工工资支付负总责”。

然而，上述规则在EPC工程总承包模式下，尤其是联合体承包的情形中，产生了不同程度的适用争议，地方层面的监管指引已出现不同规定：如《安徽省工程建设领域农民工工资支付与监管指引（第一版）》第一条明确：“以联合体形式承包工程建设项目的，由牵头单位负责本项目农民工工资支付工作”；《雄安新区工程建设领域农民工工资支付与监管指引》第一条则采取区分处理原则：“以联合体形式承包工程建设项目的，合并核算的，由牵头单位负责本项目农民工工资支付工作；独立核算的可以各自负责农民工工资支付工作，但牵头单位应积极发挥统筹作用。”

当前司法实践中，对于EPC联合体牵头单位（尤其是非施工单位作为牵头单位）是否应当承担农民工工资支付责任，也存在两种相反的裁判思路。一种观点根据“联合体对工程总承包项目承担连带责任”“未尽用工监督管理义务”等理由，判令牵头设计单位与施工单位对工人工资负连带清偿，内部再行追偿，体现对联合体对外一体责任的强调。如湖南省宁乡市人民法院审理的王某坚与长沙金洲新城开发建设投资有限公司、某某国际工程有限责任公司等劳务合同纠纷（(2024)湘0182民初8346号），法院认为，“长大建设公司作为工程承包单位，将其承包工程的水电劳务违法分包给不具备劳务分包资质及用工主体资格的个人易某，导致拖欠所招用的农民工工资，长大建设公司应当承担连带清偿责任。中冶长天公司与长大建设公司组成联合体共同作为涉案项目总承包单位，中冶长天公司系联合体的牵头方，对项目进行总承包管理，必定要承担比施工总承包单位更高的风险责任，同时其未提供证据证实对工程用工及工资发放情况履行了监督管理义务，且其与长大建设公司签订的《联合体分工协议》系双方之间的内部约定，不应以其内部约定否定其作为项目总承包单位应承担的责任，故中冶长天公司应与长大建设公司共同承担连带清偿责任”。

另有法院认为，《条例》规定的“施工总承包单位”应当以实际承担施工任务为核心认定标准，不能仅因联合体中标身份就判令非施工方承担工资清偿责任，如云南省曲靖市中级人民法院做出的云南某公司；云南某等等追索劳动报酬纠纷二审民事判决书（(2025)云03民终1983号）中，二审法院指出，“根据前述法律规定，应由施工总承包单位先行清偿农民工工资。故应进一步确认本案的施工总承包单位。本案中，某辛公司、某壬公司、某庚公司三方签订的协议中载明：2.4联合体内部各自按下列分工负责本项目工作：云南省某有限公司负责本项目的投融资工作及项目全过程管理工作，云南某丙有限公司、中国某甲公司负责本项目的施工建设工作。牵头人云南省某有限公司承担本项目的投融资工作，持股比例为：80%；联合体成员云南某丙有限公司承担本项目的施工建设工作，持股比例为：5%；联合体成员中国某乙公司承担本项目的施工建设工作，持股比例为：5%。根据协议内容，云南省某有限公司为出资单位而非施工单位，某辛公司、某壬公司、某庚公司组成联合体作为本案工程的中标主体，但中标主体与施工承包主体属于两个不同的概念，一审判决云南省某有限公司承担农民工工资清偿责任无法律依据，本院予以纠正。但云南某甲有限公司、中国某有限公司作为施工总承包单位，应共同承担拖欠工资的支付责任。至于云南某甲有限公司、中国某有限公司内部如何约定，系其内部约定，属于另一法律关系，对第三人不产生法律约束力。”⁷

因此，对于EPC联合体各方（尤其是设计牵头方），建议首先关注当地政策，确认承担农民工工资专用账户开立、农民工工资保证金存储等法定义务的责任主体，并在联合体协议中明确；在合同履行中也应当共同做好农民工工资保障与监管，最大限度降低农民工工资支付连带责任风险。

下一篇，我们将重点介绍总包单位在实名制管理、分包单位管理中的责任及其法律风险、防范恶意讨薪三个主题继续分享。

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【1】《条例》第二十八条第一款明确规定：“施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。”

【2】《条例》第二十八条第二款强制规定：“施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理……”

【3】《条例》第二十六条，施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。

【4】《条例》第三十二条 施工总承包单位应